Mediante
sentencia N° 1633 del 20 de noviembre de 2014, la Sala de Constitucional del
Tribunal Supremo de Justicia, determinó que en en la formación de los actos de
autoridad que dictan las cajas de ahorro en atención a la Ley de Cajas de Ahorro,
Fondos de Ahorro y Asociaciones de Ahorro similares, en aquellos procedimientos
relacionados con el derecho sancionador deben proceder apegados al principio de
legalidad, como también, respetar todos los enunciados que comprenden el
artículo 49 constitucional relacionado con el debido procedimiento
administrativo. En concreto, se sostuvo lo siguiente:
“Allende al juicio de constitucionalidad
respecto de la habilitación legislativa que hace el artículo 63 de la Ley de
Cajas de Ahorro, Fondos de Ahorro y Asociaciones de Ahorro Similares respecto
de los aspectos de procedimiento para el ejercicio de la potestad
sancionatoria, esta Sala considera que tratándose del ejercicio de su potestad,
el ente cooperativo debía preferir la aplicación del régimen sancionatorio
específico, solo en los aspectos adjetivos o procedimentales cabe precisar,
contenido en la propia Ley de Cajas de Ahorro, Fondos de Ahorro y Asociaciones
de Ahorro Similares, concretamente a los artículos 112 al 127 –que establecen
las pautas procedimentales para la determinación de infracciones o en caso de
contravención a las disposiciones de esa Ley, de su Reglamento y demás normas
aplicables por parte de Cajas de Ahorro, Fondos de Ahorro y Asociaciones de
Ahorro similares por parte de la Superintendencia de Cajas de Ahorro–, o,
conforme a la remisión que hace ese mismo instrumento jurídico en su artículo
128, al marco general que rige a los procedimientos administrativos, consagrado
en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos con las especificidades
que en tales aspectos incorpora la Ley de Cajas de Ahorro, Fondos de Ahorro y
Asociaciones de Ahorro Similares, ajustando con ello su proceder al principio
de legalidad que orienta la actividad administrativa y no creando un
procedimiento ad hoc para la imposición de la sanción más grave, como lo fue la
exclusión de sus asociados.
(…)
Como
se observa, hay algunos aspectos del procedimiento que requieren de la
aprobación y concurso tanto de los miembros del Consejo de Administración, como
del Consejo de Vigilancia y su formal aprobación se obtiene a través de una
Asamblea Extraordinaria celebrada en el seno del ente cooperativo de que se
trate; sin embargo, y circunscribiendo el análisis al caso bajo examen, si bien
en cuanto a su forma jurídica la Caja de Ahorro del Personal de la Universidad
Nacional Abierta (CAUNA) es una asociación civil sin fines de lucro, en el
marco del ejercicio de sus potestades sancionatorias –desde una perspectiva
amplia, que incluye a la potestad disciplinaria– realiza una actividad
administrativa, la cual ha categorizado esta Sala en su jurisprudencia como
“actos de autoridad”. Estos actos de autoridad surgen de relaciones jurídicas
que se traban entre particulares, por lo que emanan de entes que fueron
constituidos con formas de derecho privado. Sin embargo, dada la similitud que
tienen con los actos administrativos, y en virtud de la semejanza que presentan
determinadas relaciones de la persona jurídica que dicta el acto de autoridad,
que, se insiste, es creada con formas de derecho privado, y el destinatario del
mismo, con respecto a la interacción que ocurre entre la Administración y los
Administrados, el control de los mismos ha sido atribuido a los tribunales con
competencia en materia contencioso-administrativa. (Cfr. Sentencia de esta Sala
número 886 del 9 de mayo de 2002, caso: “Cecilia Calcaño Bustillos”).
Pero
la equiparación conceptual no se agota en el régimen de impugnación judicial,
sino que, en cuanto a sus contenidos formales, los actos de autoridad deben
respetar los mismos principios constitucionales y legales que estructuran al
debido procedimiento administrativo y que aseguren la operatividad plena del
derecho a la defensa de los particulares, todos enunciados en el artículo 49
Constitucional, de tal forma que no cabe vacío alguno que despoje su actividad
de las garantías mínimas que legitimen la actuación de tales entes privados y,
menos aun, cuando en el presente caso, la Ley de Cajas de Ahorro, Fondos de
Ahorro y Asociaciones de Ahorro Similares estructura un procedimiento para la
imposición de sanciones que, en virtud de los postulados esenciales al modelo
de Estado democrático y social de Derecho y de Justicia que propugna el
artículo 2 de la Carta Fundamental y los principios generales de Derecho
Administrativo Sancionatorio, concretamente el principio de reserva de ley
formal en materia sancionatoria, prevalece ante la pretendida ausencia de un
reglamento interno de procedimientos administrativos.
Tal
remisión, puntualiza la Sala, opera solo en cuanto a los aspectos propios del
procedimiento (formas de proceder, auto de inicio, notificación al interesado,
formación de expediente, principio de libertad de pruebas, trámites inherentes
a la sustanciación y decisión) que no signifiquen una usurpación de
competencias exclusivas de la Superintendencia de Cajas de Ahorro (v.gr. las
medidas cautelares administrativas y su tramitación previstas en los artículos
119, 120, 121, 122 y 123 de la preindicada Ley).
Como
consecuencia de los razonamientos que anteceden, esta Sala Constitucional juzga
que el análisis judicial omitió consideraciones esenciales al debido
procedimiento administrativo, infringiendo con ello las garantías formales
contenidas en los numerales 1 y 3 del artículo 49 de la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela, así como los principios del derecho
sancionatorio contenidos en la Ley de Cajas de Ahorro, Fondos de Ahorro y
Asociaciones de Ahorro Similares, como normativa específica y en la Ley
Orgánica de Procedimientos Administrativos, en tanto marco normativo general
que disciplina la actividad administrativa formal; de allí que, según lo
dispuesto en el artículo 25.11 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de
Justicia y conforme al supuesto contenido en la sentencia N° 353 del 30 de
marzo de 2005, caso: “Alcido Pedro Ferreira y otros”, se declara ha lugar la
solicitud de revisión presentada por el abogado Carlos Enrique Machado Lesman,
actuando en su carácter de apoderado judicial de la ciudadana Ysmari Josefina
Morillo Romero de la sentencia número 00519 dictada el 8 de abril de 2014 y
publicada el día 9 del mismo mes y año por la Sala Político Administrativa de
este Tribunal Supremo de Justicia, la cual se anula, y así se decide”.
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