Mediante
sentencia N° 744 del 12 de agosto de 2016, la Sala Constitucional del Tribunal
Supremo de Justicia, reiteró el criterio establecido en la sentencia N°
2164 del 14 de septiembre de 2004 (caso: Alfredo Travieso Passios), según el cual la reserva legal adquiere
hoy un significado distinto respecto de la posibilidad de que el legislativo
disponga libremente de las materias que la Constitución le reserva. De tal
forma, la reserva no impide al legislador apelar a la colaboración de normas
sublegales para regular la materia reservada y esta colaboración no deja de ser
una técnica de normación legítima, siempre que la ley establezca los parámetros
y fundamentos y siempre que se mantenga dentro de esos límites que impone la
propia ley, pues sería absurdo pensar que la reserva de ley implicara la
obligación del legislador de establecer hasta sus últimos detalles la
disciplina de una materia.
También
reiteró que la reserva de ley implica una intensidad normativa mínima sobre la
materia que es indisponible para el propio legislador, pero al mismo tiempo
permite que se recurra a normas de rango inferior para colaborar en la
producción normativa más allá de ese contenido obligado. El significado
esencial de la reserva legal es, entonces, obligar al legislador a disciplinar
las concretas materias que la Constitución le ha reservado. Sin embargo, dicha
reserva no excluye la posibilidad de que las leyes contengan remisiones a
normas sublegales, siempre que tal cometido no haga posible una regulación
independiente y no claramente subordinada a la ley, por lo que no son
admisibles las llamadas “deslegalizaciones” que se traducen en cláusulas
generales que dejan en manos de otros órganos del Poder Público, sin
directrices ni objetivos, la responsabilidad de regular materias reservadas a
la ley. Al respecto, se señaló que:
“En este orden, la noción de reserva
legal implica el mandato constitucional de regular determinadas materias
exclusivamente mediante ley formal; no obstante, es permitida la participación
del Ejecutivo, con fines de precisión técnica, interpretación y complemento de
aquéllas, sin alterar su espíritu, propósito o razón, a través de actos de
rango sublegal.
(…)
En este orden, esta Sala Constitucional precisó -en el fallo
anteriormente transcrito- que aun cuando la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela carezca de disposiciones que regulen de manera general
el ámbito material de la leyes y no haga una enunciación concreta y completa de
las materias reservadas a la ley; en ésta se incluye un número elevado de
remisiones, sin emplear una terminología unívoca, de las cuales se puede
colegir la remisión al legislador de la regulación de determinadas cuestiones
y, por consiguiente, el establecimiento de una reserva de ley a favor de ellas.
Así, no todas las referencias que hace la Constitución a la ley, establecen una
reserva legal en sentido estricto, ya que algunas de esas menciones están
hechas en un sentido inespecífico, aludiendo indistintamente a la ley formal o
a cualquier otra norma jurídica; y otros supuestos normativos, que analizados
en su contexto, no persiguen reservar a la ley la materia objeto de la
regulación. De allí que las alusiones a la ley que contiene el Texto
Fundamental deben ser analizadas casuísticamente para determinar si
efectivamente constituyen una reserva legal. (Vid. Sentencia n.° 2164/2004)
En tal sentido, es preciso reiterar que dentro de las remisiones que
hace la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela a la Ley, se
encuentran las establecidas en los cardinales 22 y 23 del artículo 156
Constitucional, que prevén que es de la competencia del Poder Público Nacional,
“[e]l régimen y organización del sistema de seguridad social”, así como fijar
“[l]as políticas nacionales y la legislación en materia de sanidad, vivienda,
seguridad”, alimentaria, ambiente, aguas, turismo, ordenación del territorio y
naviera. Por su parte, de acuerdo con lo establecido en el artículo 187.1 Constitucional,
corresponde a la Asamblea Nacional “legislar en las ramas de la competencia
nacional”.
No obstante, de los preceptos antes transcritos no se puede deducir,
prima facie, que la Constitución prevea para todos los aspectos referidos a las
materias competencia del Poder Nacional, que deban ser reguladas mediante ley
formal dictada por la Asamblea Nacional. Por el contrario, si se estudia
detenidamente el ordenamiento constitucional que señala las atribuciones del
Poder Nacional, se observa que las materias asignadas a su competencia no son
susceptibles -en igual grado- de desarrollo legislativo.
Así, desde una perspectiva pragmática, es preciso reconocer que el
legislador no puede regular con igual intensidad la totalidad de las materias
que competen al Poder Público Nacional, en especial, aquellas que, dada la
dinámica de su substrato material, se muestran técnicamente complejas.
Ello así, existen materias en las cuales el Poder Legislativo puede
regular íntegramente el asunto con todos los detalles y pormenores que juzgue
conveniente. Mientras que en otras, tal regulación resulta materialmente
imposible dada su complejidad, la falta de especialización técnica del
legislador y lo cambiante de las condiciones fácticas que justifican la
regulación como instrumento de política pública. En definitiva, para
determinar los niveles apropiados de intensidad en cuanto a la regulación por
instrumento de rango legal de las materias atribuidas al Poder Público
Nacional, es necesario apelar a una racionalidad material que supere los
límites que impone la mera lógica formal.
Precisamente, debido a esta limitación instrumental -de agotar en la ley
la regulación de la materia reservada-, el Legislador Nacional habilitó en el
artículo 29 de la Ley Especial del Deudor Hipotecario de Vivienda de 2007, al
Ejecutivo Nacional por órgano del Ministerio del Poder Popular para la Vivienda
y Hábitat, para que fije el porcentaje de su cartera anual a las instituciones
bancarias e instituciones financieras, así como cualquier otro ente autorizado
por la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras para otorgar
créditos hipotecarios destinados a la adquisición de viviendas, construcción,
autoconstrucción, ampliación o remodelación de vivienda principal.
Así, la referida norma -objeto de impugnación-, se circunscribe en lo
que la jurisprudencia de esta Sala ha denominado colaboración reglamentaria,
como una técnica de “normación legítima”, pues el carácter general y abstracto
de los actos de rango legal dificulta el desarrollo técnico in extremis de
ciertas materias. Por ello, corresponde a la ley establecer los parámetros en
que se dictará el reglamento y, a éste, mantenerse dentro de esos límites que
impone la propia ley. (Vid. Sentencia n.° 1618 del 24 de noviembre de 2009,
caso. Adoración Bandres).
Conforme a lo expuesto, la jurisprudencia de esta Sala (Vid., entre
otras, sentencias n.os 2164/2004 y 1007/2012) ha reconocido que el desarrollo
de la potestad reglamentaria permite que se recurra a normas de rango inferior a
la ley para colaborar en la producción normativa, con lo cual, en Venezuela no
se encuentra excluida la posibilidad de que las leyes contengan remisiones a
normas sub legales, siempre que tal cometido no haga posible una regulación
independiente y no claramente subordinada a la ley.
De esta manera, uno de los límites de la colaboración reglamentaria es
precisamente la sujeción a la previsión legal y, con ella, a los criterios que
la ley establece de forma específica, lacónica y con parámetros delimitados,
para que la Administración dicte sus actos, lo que supone que el reglamentista
complementa técnicamente la materia previamente abordada por el legislador” (énfasis añadido por la Sala).
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