Mediante sentencia N° 1270
del 11 de diciembre de 2018, la Sala Político Administrativa del
Tribunal Supremo de Justicia, insistió en la noción de contrato administrativo,
al haber considerado en esa causa los siguientes elementos: (i) una de las
partes es la Administración Pública; (ii) el objeto del contrato es el interés
público; y (iii) la presencia de cláusulas exorbitantes.
Además reiteró que la Administración
frente a un incumplimiento contractual tiene la potestad de rescindir
unilateralmente el contrato, pero respetando los derechos subjetivos o
intereses legítimos del cocontratante, toda vez que el acto por el cual se
rescinde la convención es un acto administrativo que debe estar precedido de un
procedimiento que garantice el derecho a la defensa y al debido proceso y que
la falta de consignación del expediente administrativo es una presunción
favorable para el contratista. Particularmente, se sostuvo lo siguiente:
“Con relación a la convención bajo examen, pactada
por los antagonistas procesales en juicio, esta Sala evidencia que: 1.- una
de las partes contratantes es un órgano de la República Bolivariana de
Venezuela, esto es, el entonces Ministerio del Poder Popular para Vivienda y
Hábitat; 2.- el contrato tiene una finalidad de utilidad
pública, redundante en el suministro de kits de viviendas industrializadas y
asistencia técnica en la construcción de las mismas, como parte integrante del
Plan Nacional de Vivienda; debiendo entenderse que: 3.- subsisten
en el cuerpo del contrato, ciertas prerrogativas consideradas exorbitantes, aun
cuando no se hayan plasmadas de forma expresa en su redacción. (Vid., fallo Nro. 00187 del 5 de
febrero de 2002).
Por
tanto, ha de concluirse ante la presencia concurrente de tales características,
que nos encontramos frente a un verdadero contrato administrativo. Así se
establece.
En
ese orden de ideas, este Alto Tribunal considera necesario apuntar que según la
jurisprudencia patria, existen a favor de la Administración potestades
derivadas de cláusulas exorbitantes que exceden el derecho civil, susceptibles
de incidir en la vida de un contrato administrativo.
Así,
entre ellas figura la potestad de rescisión del contrato por
parte de la Administración, la cual tiene su fundamento en el tutelaje del
interés general que ésta pretende, frente al derecho individual del sujeto que
lleva a cabo un servicio público (concesionario) o una obra que persigue una
finalidad pública (contratista).
(…)
Ahora
bien, tal criterio fue ratificado por esta Sala en decisión Nro. 01002 del 5 de
agosto de 2004, en la cual se reiteró que en el ejercicio de las cláusulas
exorbitantes, puede la Administración ejercer un control de alcance excepcional
sobre su co-contratante, dando cabida a la posibilidad por parte de ésta, de
declarar el incumplimiento del contratista e, inclusive, imponer las sanciones
administrativas ha lugar. No obstante, se resaltó que dicha declaratoria (de
rescisión), exteriorizada a través de un acto administrativo, debía ser
precedida por un debido proceso administrativo.
(...)
Atendiendo
al precedente jurisprudencial parcialmente citado, se desprende que la Sala
Político Administrativa extendió la protección de los derechos constitucionales
del concesionario, imponiendo a la Administración el deber de instruir el
procedimiento ordinario estatuido en la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos para ventilar el ejercicio de su derecho a la defensa (alegar,
probar y, en definitiva, contradecir) y, en el caso particular, verificar la
conducta imputada al contratista, esto es, el incumplimiento contractual.
(...)
in
embargo, la falta de previsión de los referidos textos normativos no es óbice
para la sujeción de la actividad administrativa y judicial de los criterios
asumidos por la Máxima Intérprete del Texto Constitucional, máxime cuando estos estriban en
la interpretación o alcance de las normas y principios constitucionales, los
cuales resultan vinculantes para el resto de las Salas del Tribunal Supremo de
Justicia y demás Tribunales de la República, conforme al artículo 335 de la
Carta Magna.
Por tanto, esta Máxima Instancia actuando como cúspide de la
jurisdicción contencioso administrativa reitera que, la Administración en el
ejercicio de la potestad de rescisión, derivada de las cláusulas
exorbitantes que subsisten aun ante la falta de establecimiento contractual,
puede dar por terminada la vida de los contratos administrativos respecto de
los cuales forma parte, por razones de legalidad (cuando no se han satisfecho los requisitos
exigidos para su validez o eficacia), de interés general o colectivo y
a causa del incumplimiento o falta grave del contratista;
supuesto último en el cual deberá garantizar al referido sujeto sus derechos
constitucionales a la defensa y al debido proceso.
Así
pues, ciñéndose al desarrollo jurisprudencial sentado por la Sala
Constitucional de este Alto Tribunal, debe el ente u órgano de la
Administración, sustanciar un procedimiento administrativo previo, esto
es, al menos, aquel de carácter sumario estatuido en la redacción de los
artículos 67, 68 y 69 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, en
el cual se le permita al co-contratante conocer del inicio del mismo, formular
los alegatos y defensas respecto de la imputación realizada sobre su conducta,
promover y evacuar pruebas y ejercer los recursos a los que hubiere lugar, de
acuerdo al ordenamiento jurídico vigente, siendo garantizado su derecho a la
presunción de inocencia. Todo ello, a los fines de comprobar el indiciado incumplimiento
de las obligaciones a su cargo, toda vez que la ulterior decisión adoptada por
la autoridad podría ser capaz de afectar negativamente su esfera
jurídico-subjetiva de intereses o precaver un futuro juicio.
(…)
De
esta manera, ante presunción de veracidad de los dichos de la sociedad
mercantil accionante, por efecto de la falta de consignación del expediente
administrativo contentivo del procedimiento llevado por la Administración para
determinar la procedencia de la rescisión, el cual comporta, además, una
presunción favorable respecto de la pretensión de la demandante, la cual no se
encuentra desvirtuada por ninguna de las documentales cursantes en autos, esta
Sala concluye que tal como alegó la parte actora, ambas notificaciones
(apertura del procedimiento y rescisión del contrato) se produjeron el mismo
día, esto es, el 1° de julio de 2013, razón por que se hizo nugatorio el
derecho al debido proceso de la recurrente, en detrimento de la expectativa de
derecho relacionada con el ejercicio de su derecho a la defensa. Así se
establece” (énfasis añadido por la Sala).
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