domingo, 18 de septiembre de 2016

Reserva legal y potestad reglamentaria


Mediante sentencia N° 744 del 12 de agosto de 2016, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, reiteró el criterio establecido en la sentencia N° 2164 del 14 de septiembre de 2004 (caso: Alfredo Travieso Passios), según el cual la reserva legal adquiere hoy un significado distinto respecto de la posibilidad de que el legislativo disponga libremente de las materias que la Constitución le reserva. De tal forma, la reserva no impide al legislador apelar a la colaboración de normas sublegales para regular la materia reservada y esta colaboración no deja de ser una técnica de normación legítima, siempre que la ley establezca los parámetros y fundamentos y siempre que se mantenga dentro de esos límites que impone la propia ley, pues sería absurdo pensar que la reserva de ley implicara la obligación del legislador de establecer hasta sus últimos detalles la disciplina de una materia.

También reiteró que la reserva de ley implica una intensidad normativa mínima sobre la materia que es indisponible para el propio legislador, pero al mismo tiempo permite que se recurra a normas de rango inferior para colaborar en la producción normativa más allá de ese contenido obligado. El significado esencial de la reserva legal es, entonces, obligar al legislador a disciplinar las concretas materias que la Constitución le ha reservado. Sin embargo, dicha reserva no excluye la posibilidad de que las leyes contengan remisiones a normas sublegales, siempre que tal cometido no haga posible una regulación independiente y no claramente subordinada a la ley, por lo que no son admisibles las llamadas “deslegalizaciones” que se traducen en cláusulas generales que dejan en manos de otros órganos del Poder Público, sin directrices ni objetivos, la responsabilidad de regular materias reservadas a la ley. Al respecto, se señaló que:

En este orden, la noción de reserva legal implica el mandato constitucional de regular determinadas materias exclusivamente mediante ley formal; no obstante, es permitida la participación del Ejecutivo, con fines de precisión técnica, interpretación y complemento de aquéllas, sin alterar su espíritu, propósito o razón, a través de actos de rango sublegal.
(…)

En este orden, esta Sala Constitucional precisó -en el fallo anteriormente transcrito- que aun cuando la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela carezca de disposiciones que regulen de manera general el ámbito material de la leyes y no haga una enunciación concreta y completa de las materias reservadas a la ley; en ésta se incluye un número elevado de remisiones, sin emplear una terminología unívoca, de las cuales se puede colegir la remisión al legislador de la regulación de determinadas cuestiones y, por consiguiente, el establecimiento de una reserva de ley a favor de ellas. Así, no todas las referencias que hace la Constitución a la ley, establecen una reserva legal en sentido estricto, ya que algunas de esas menciones están hechas en un sentido inespecífico, aludiendo indistintamente a la ley formal o a cualquier otra norma jurídica; y otros supuestos normativos, que analizados en su contexto, no persiguen reservar a la ley la materia objeto de la regulación. De allí que las alusiones a la ley que contiene el Texto Fundamental deben ser analizadas casuísticamente para determinar si efectivamente constituyen una reserva legal. (Vid. Sentencia n.° 2164/2004)

En tal sentido, es preciso reiterar que dentro de las remisiones que hace la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela a la Ley, se encuentran las establecidas en los cardinales 22 y 23 del artículo 156 Constitucional, que prevén que es de la competencia del Poder Público Nacional, “[e]l régimen y organización del sistema de seguridad social”, así como fijar “[l]as políticas nacionales y la legislación en materia de sanidad, vivienda, seguridad”, alimentaria, ambiente, aguas, turismo, ordenación del territorio y naviera. Por su parte, de acuerdo con lo establecido en el artículo 187.1 Constitucional, corresponde a la Asamblea Nacional “legislar en las ramas de la competencia nacional”.

No obstante, de los preceptos antes transcritos no se puede deducir, prima facie, que la Constitución prevea para todos los aspectos referidos a las materias competencia del Poder Nacional, que deban ser reguladas mediante ley formal dictada por la Asamblea Nacional. Por el contrario, si se estudia detenidamente el ordenamiento constitucional que señala las atribuciones del Poder Nacional, se observa que las materias asignadas a su competencia no son susceptibles -en igual grado- de desarrollo legislativo.

Así, desde una perspectiva pragmática, es preciso reconocer que el legislador no puede regular con igual intensidad la totalidad de las materias que competen al Poder Público Nacional, en especial, aquellas que, dada la dinámica de su substrato material, se muestran técnicamente complejas.

Ello así, existen materias en las cuales el Poder Legislativo puede regular íntegramente el asunto con todos los detalles y pormenores que juzgue conveniente. Mientras que en otras, tal regulación resulta materialmente imposible dada su complejidad, la falta de especialización técnica del legislador y lo cambiante de las condiciones fácticas que justifican la regulación como instrumento de política pública. En definitiva, para determinar los niveles apropiados de intensidad en cuanto a la regulación por instrumento de rango legal de las materias atribuidas al Poder Público Nacional, es necesario apelar a una racionalidad material que supere los límites que impone la mera lógica formal.

Precisamente, debido a esta limitación instrumental -de agotar en la ley la regulación de la materia reservada-, el Legislador Nacional habilitó en el artículo 29 de la Ley Especial del Deudor Hipotecario de Vivienda de 2007, al Ejecutivo Nacional por órgano del Ministerio del Poder Popular para la Vivienda y Hábitat, para que fije el porcentaje de su cartera anual a las instituciones bancarias e instituciones financieras, así como cualquier otro ente autorizado por la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras para otorgar créditos hipotecarios destinados a la adquisición de viviendas, construcción, autoconstrucción, ampliación o remodelación de vivienda principal.

Así, la referida norma -objeto de impugnación-, se circunscribe en lo que la jurisprudencia de esta Sala ha denominado colaboración reglamentaria, como una técnica de “normación legítima”, pues el carácter general y abstracto de los actos de rango legal dificulta el desarrollo técnico in extremis de ciertas materias. Por ello, corresponde a la ley establecer los parámetros en que se dictará el reglamento y, a éste, mantenerse dentro de esos límites que impone la propia ley. (Vid. Sentencia n.° 1618 del 24 de noviembre de 2009, caso. Adoración Bandres).

Conforme a lo expuesto, la jurisprudencia de esta Sala (Vid., entre otras, sentencias n.os 2164/2004 y 1007/2012) ha reconocido que el desarrollo de la potestad reglamentaria permite que se recurra a normas de rango inferior a la ley para colaborar en la producción normativa, con lo cual, en Venezuela no se encuentra excluida la posibilidad de que las leyes contengan remisiones a normas sub legales, siempre que tal cometido no haga posible una regulación independiente y no claramente subordinada a la ley.

De esta manera, uno de los límites de la colaboración reglamentaria es precisamente la sujeción a la previsión legal y, con ella, a los criterios que la ley establece de forma específica, lacónica y con parámetros delimitados, para que la Administración dicte sus actos, lo que supone que el reglamentista complementa técnicamente la materia previamente abordada por el legislador” (énfasis añadido por la Sala).

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