Mediante
sentencia N° 747 del 19 de julio de 2016, la Sala Político Administrativa del
Tribunal Supremo de Justicia, reiteró que conforme al principio de confianza
legítima (artículo 11 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos), relativo
a la obligación de que los criterios establecidos por la Administración Pública
sólo podrán aplicarse hacia el futuro y excepcionalmente a situaciones
anteriores cuando favorezca a los interesados.
Lo
anterior se confirmó al resolverse una denuncia en un recurso de apelación
relacionada con un criterio fijado en primera instancia por la Corte Segunda de
lo Contencioso Administrativo en la que erradamente se había afirmado que esa “irretroactividad”
debía ceder si la aplicación hacia el pasado de un precedente administrativo
beneficiaba al destinatario general de la
misma: el colectivo. Al respecto, se señaló que:
“De los argumentos expuestos en la
sentencia apelada, entiende la Sala, por una parte, que según la Corte Segunda
de lo Contencioso Administrativo la garantía constitucional de la
irretroactividad comporta una protección a la seguridad jurídica de los ciudadanos,
a fin de que las relaciones de derecho o conductas de hecho con efectos
jurídicos que ellos desarrollen no se vean sorpresiva y negativamente afectadas
por el establecimiento de novedosas regulaciones cuyo contenido altere el
alcance jurídico de la actuación materializada previa a su vigencia, es decir,
que la ley debe aplicarse hacia el futuro y no hacia el pasado. Este criterio
es compartido por esta Sala, pues reitera lo que al respecto se ha sostenido de
manera pacífica.
Pero, por otra parte, la precitada Corte en su fallo plantea un
escenario jurídico distinto al criterio sostenido por esta Sala, al razonar los
términos en que debe aplicarse la excepción al principio de la irretroactividad
de la ley, pues, a su entender, este principio “cedería si se tratara de una
normativa cuya aplicación al caso concreto beneficie al destinatario general de
la misma: el colectivo”. Inclusive, insistió en afirmar lo siguiente: “Esto lo
ha comprendido la jurisprudencia de nuestro más alto Tribunal, cuando señala que la retroactividad operaría siempre y
cuando el empleo de la nueva norma persiga el bienestar del colectivo”
(negrilla de la Sala), haciendo para ello referencia de la sentencia Núm. 00953
del 25 de junio de 2009, dictada por esta la Sala Político-Administrativa del
Tribunal Supremo de Justicia, de cuyo contenido no se desprenden tales
afirmaciones.
En efecto, al comparar lo dicho por la Corte con el análisis
jurisprudencial que precede, se puede observar que la conclusión a la que llega
en su fallos es opuesta al criterio sostenido por esta Sala, quien ha precisado
con claridad que excepcionalmente es permisible la retroactividad de la norma
solo como defensa o garantía de la libertad del ciudadano o cuando favorezca al
administrado.
Esto hace necesario destacar que si bien la Sala ha establecido que el
examen y aplicación de la garantía o principio de irretroactividad de la ley -o
de los criterios administrativos como sucede en este caso- se establece como
medida general de protección a la seguridad jurídica del colectivo, también ha
sido clara la jurisprudencia al precisar que la excepción a este principio
opera a favor del interesado, particular o administrado, o como quiera
calificarse al sujeto que integra la relación jurídica con la Administración.
Resulta entonces que en el campo del derecho administrativo esta garantía tiene
una excepción, que se traduce en la aplicación de la ley en caso de que sea más
beneficiosa para el administrado, como análogamente sucede en otras ramas del
derecho, por ejemplo: en materia laboral para el trabajador (in dubio pro
operario), o en materia penal para los reos (in dubio pro reo), siendo esta
última la única prevista específicamente en nuestra Constitución, y de cuya
interpretación se desprende el citado principio general del derecho.
Por esta razón, se reitera que si bien el postulado de irretroactividad
de la ley propugna la prohibición general de aplicar una nueva normativa a
situaciones de hecho nacidas con anterioridad a su vigencia, de forma que la
disposición novedosa resulta ineficaz para regular situaciones fácticas
consolidadas en el pasado, se permite, excepcionalmente, aplicar de manera
particular la nueva legislación a hechos materializados antes de su entrada en
vigor siempre y cuando ésta beneficie a los administrados, en el entendido de
que se trata de los sujetos que mantienen una determinada relación jurídica con
la Administración.
En esto términos, comparte la Sala el criterio sostenido por la Sala
Constitucional de este Máximo Tribunal, citado en la sentencia apelada, según
el cual las normas legales no pueden permanecer invariables en el tiempo, sino
que se deben adecuar a los cambios que se presenten en un determinado contexto,
sin que nadie pueda hacer valer unos supuestos derechos intocables para
oponerse a ellos, y que, por lo tanto, no existe el derecho al goce de un
régimen jurídico inmutable (sentencia de la Sala Constitucional Núm. 1376 del
28 de junio de 2005). Sin embargo, cabe precisar que con el referido criterio
de la Sala Constitucional no se pretende desconocer o abrogar la excepción
establecida constitucionalmente a la garantía de la irretroactividad de la ley.
Tampoco establece dicho fallo que la excepción al principio de irretroactividad
opera siempre y cuando favorezca al colectivo, como lo sugiere el tribunal a
quo, pues solo hace un análisis de la regla general que caracteriza a la
garantía constitucional de irretroactividad y reconoce que dicha garantía
“impide afectar los efectos ya producidos según el régimen modificado”, y que
“jamás puede implicar la inalterabilidad de un régimen jurídico, máxime cuando
el interés público se encuentra en medio”.
(…)
Estima la Sala que la conclusión alcanzada por la Corte Segunda de lo
Contencioso Administrativo resulta además contradictoria, pues sostuvo que la
irretroactividad de la ley es una garantía constitucional a favor de todos los
ciudadanos o en beneficio de la colectividad y, al mismo tiempo, que la regla
“cedería si se tratara de una normativa cuya aplicación al caso concreto
beneficie al destinatario general de la misma: el colectivo”. Dicha
argumentación carece de sentido lógico, pues en los términos planteados por el
a quo la regla se confunde con la excepción, lo cual se opone a lo sostenido
por la jurisprudencia que afirma que la retroactividad de la norma aplica
cuando beneficie al particular, como sujeto de la relación jurídico
administrativa.
En consecuencia, se concluye que la Corte Segunda de lo Contencioso
Administrativo erró al afirmar que el criterio de esta Sala establece que la
excepción al principio de irretroactividad opera cuando “se tratara de una
normativa cuya aplicación al caso concreto beneficie al destinatario general de
la misma: el colectivo. Incluso yerra al afirmar que: 1) “Esto lo ha comprendido
la jurisprudencia de nuestro más alto Tribunal, cuando señala que la
retroactividad operaría siempre y cuando
el empleo de la nueva norma persiga el bienestar del colectivo”,
atribuyendo tal criterio a la sentencia de esta Sala Nº 953 del 25 de junio de
2009, ratificada en la Nº 1163 del 5 de agosto de 2009, pues dicha afirmación
no se encuentra contenida en los precitados fallos, y 2) cuando concluye
“conteste con las consideraciones que hemos realizado, y con la posición asumida tanto por la Sala Constitucional como por la
Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, debe esta
Corte rechazar la argumentación de la recurrente referida a que ha sido
vulnerada la garantía de la irretroactividad”, esto en razón de que -como se
estableció- lo dicho por la Corte no constituye la posición asumida por esta
Sala para determinar cuándo la ley puede ser aplicada de manera retroactiva” (énfasis añadido por la Sala).
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