Mediante
sentencia N° 908 del 30 de julio de 2015, la Sala Político Administrativa del
Tribunal Supremo de Justicia, afirmó que las planillas de liquidación de pago
emitidas por la Administración se entenderán como actos administrativos y, por
tanto, serán recurribles, siempre que se traten de manifestaciones de voluntad
que obliguen a los ciudadanos a pagar una obligación que no conozca previamente
y que por tanto inciden en su esfera jurídica patrimonial. En concreto, se
señaló que:
“Así, se ha entendido como acto
administrativo todo acto contentivo de una declaración formulada en ejercicio
de una potestad o función administrativa, generadora de efectos
jurídico-subjetivos, recurribles de manera autónoma cuando: (i) constituyan una
manifestación de la voluntad definitiva de la Administración -u otro órgano en
ejercicio de actividad administrativa- respecto del asunto que le ha sido
planteado, y (ii) sin tratarse per se de un “acto decisorio” o definitivo, la
declaración en él contenida ponga fin a un procedimiento, imposibilite su
continuación, cause indefensión o prejuzgue como definitivo incidiendo en la
situación jurídico-subjetiva del administrado o provocando una disminución de
algún derecho subjetivo o interés legítimo particular.
(…)
De
las circunstancias expuestas se desprende -por una parte- que, contrario a lo
que puede deducirse de las Resoluciones Nos. 024 y 025, así como de lo argüido
por el sustituto de la entonces Procuradora General de la República, las
aludidas Planillas de Liquidación no están referidas a la ejecución de alguna
cláusula penal prevista en los contratos de obras celebrados entre la empresa
Barinas Ingeniería, C.A. (BAICA) y el entonces Ministerio de Transporte y
Comunicaciones, esto es, no constituyen aplicación del artículo 90 de las
Condiciones Generales de Contratación para la Ejecución de Obras (que contempla
una pena por atraso en la ejecución, calculada de acuerdo con lo estipulado en
el convenio y considerando cada día de retraso), sino que las mismas contienen una orden de
reintegro por concepto de diferencia de anticipo contractual no amortizado, en
las cantidades ya citadas, y no por los montos señalados por la República en su
escrito de informes.
Hecha
la anterior aclaratoria, advierte esta Sala -por otra parte y con el objeto de
precisar el carácter de las citadas planillas de liquidación, emitidas con el
fin de obtener de la contratista el pago del porcentaje de los anticipos no
amortizados- que si bien las mismas derivan de la ejecución de dos contratos de
obras, como se indica en las resoluciones del jerarca en sede administrativa,
no es menos cierto que ambas contienen, indiscutiblemente, una orden de pago
que debe ser acatada por la sociedad mercantil recurrente en su condición de
contratista, sin que se desprenda de las piezas que integran el expediente
judicial y el administrativo, un acto previo que le sirva de soporte a dicha
orden.
(…)
En
este sentido, resulta de interés destacar algunas apreciaciones que ha
realizado este órgano jurisdiccional en torno a la recurribilidad de Actas de
Cobro y Actas de Intimación de Derechos Pendientes. Al respecto, la Sala ha
establecido que:
-
Si se trata de un acto que no se limita a procurar, como medio o instrumento de
ejecución, el pago de obligaciones previamente determinadas y conocidas por el deudor, debe calificarse
como un acto administrativo de efectos particulares y, admitirse el ejercicio
de los recursos establecidos en la Ley a efectos de enervar las declaraciones
en él contenidas. (Sentencia N° 2014 del 12 de diciembre de 2007).
- El acto que se dicta para compeler a un
contribuyente al pago de sus obligaciones insolutas resulta de mero trámite y,
por ello, no sujeto en principio a impugnación; no obstante, debe examinarse en
cada caso si efectivamente el acto respectivo no representa un nuevo acto
determinativo, convirtiendo la gestión de cobranza extrajudicial en un acto
autónomo. Es decir, cuando la intimación no se limita a compeler al pago de
obligaciones previamente determinadas sino que contiene una manifestación de
voluntad de aquella, no conocida por el contribuyente y destinada a producir
efectos jurídicos, dicho acto no estará exento de control. (Vid. Sentencia N° 943 del 25 de junio de
2009).
Conforme
es de advertirse de las citadas interpretaciones, que esta Sala juzga
aplicables al presente caso, la posibilidad de impugnar o someter a control
-administrativo o judicial- los referidos actos, y otros de similar naturaleza
como son las Actas de Liquidación, viene determinada por el hecho de que de
ellos se desprenda una manifestación de voluntad autónoma de la Administración
que produzca efectos jurídicos en la esfera particular del interesado.
(…)
Por
los motivos que anteceden, difiere la Sala del criterio sentado por el entonces
Ministro de Infraestructura en las citadas Resoluciones Nos. 024 y 025,
referido a la irrecurribilidad de las Planillas de Liquidación Nos. 013 y 012,
respectivamente, pues, a diferencia de lo expresado por aquél y por la
representación de la Procuraduría General de la República en este juicio, tales
planillas se ajustan a la noción de acto administrativo descrita supra pues:
(i) contienen una orden de pago dirigida a la empresa Barinas Ingeniería, C.A.
(BAICA), y (ii) inciden, por lo tanto, en su esfera jurídica patrimonial,
debiendo añadirse, conforme ya fue señalado, que la propia normativa aplicable
en la materia contempla la posibilidad de su impugnación.
Siendo
ello así, concluye la Sala que la Administración recurrida erró al sostener que
las referidas planillas de liquidación no pueden ser objeto de recurso por no
tratarse de actos administrativos, circunstancia esta que vicia las
Resoluciones Nos. 024 y 025 de falso supuesto de hecho. Por tal razón, se desestima
el alegato de inadmisibilidad de los recursos de nulidad formulado por la
Procuraduría General de la República, resultando, por el contrario, procedente
declarar la nulidad de las citadas Resoluciones emanadas del entonces Ministro
de Infraestructura, e innecesario el examen de los restantes vicios atribuidos
a aquellas. Así se declara”.
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